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    关于法律服务工作管理情况的调查报告
    * 发表时间 : 2018-08-30 15:21:42 * 浏览 :

    ——2018年828日在市十届人大常委会第二十一次主任会议上

     

    市人大常委会内务司法工委

     

    法律是治国之重器。改革开放以来,我国大力推动依法治国,法律服务已逐渐渗透到政治、文化、经济、社会、生态文明建设等方方面面法律服务的市场需求大幅增长。为进一步规范我市法律服务市场,保证人民群众的合法权益不受侵犯,8月份我委在人大常委会分管领导的带领下,对全市律师及法律工作者管理工作进行专题调研,听取了有关部门工作汇报,召开了各方面、多层次座谈会,实地视察了城东道路交通事故“一体化”处理中心,全面掌握了我市法律服务工作管理情况。同时,调研组还赴太仓、句容等地考察当地法律服务市场管理情况。现将有关调研情况报告如下。

    一、基本情况

    目前,启东法律服务市场的主体是律师和法律工作者这两类对象。我市现有律师事务所8家,法律服务所21家,法律服务人员159人,其中律师76人,法律工作者83人。近几年,市政府高度重视法律服务市场监管工作,坚持以公平正义为主题,着力提升律师及法律工作者队伍整体素质,法律服务行业的服务能力和工作效果得到提高,为维护社会稳定和群众合法权益、推动全市经济发展发挥了积极作用。

    (一) 法律服务队伍不断优化。市政府认真贯彻落实有关法律规定,充分发挥职能作用,不断加强律师及法律工作者执业活动的日常监督管理。经常组织开展有针对性的学习教育和培训活动,把制度建设及落实情况做为法律服务机构和从业人员考核的重要内容,进一步提高队伍整体素质。积极组织律师和法律工作者参加各类技能比武,充分展示我市律师及法律工作者综合业务能力,其中法律工作者唐丽丽入选南通市代表队参加省法律服务辩论大赛荣获三等奖。

    (二) 服务领域有所拓展。律师及法律工作者通过参与各类诉讼活动,履行代理人、辩护人职责,维护当事人合法权益,促进了司法公正。同时紧紧围绕改革、发展、稳定各项中心工作,努力拓展业务领域,积极参与“律师服务年”、“法律体检”等活动,跻身经济建设等领域,帮助企业提高依法经营意识,有效规避各种经营风险;担任政府法律顾问,为政府及其部门重要决策提供法律服务,推动政府依法行政;主动参与各类社会调解活动,为当事人提供法律服务,积极化解社会矛盾,维护社会和谐稳定。2017年共参与各类咨询宣传活动8000多人次,发放宣传资料12000多份,利用专业优势参与解决各类涉法涉诉案件19件,为政法委出具涉法涉诉法律意见书12份。

    (三) 法律援助工作再创佳绩。一是开展法律援助“零距离”行动。对符合法律援助条件的受援人,实现服务“零等待”、渠道“零障碍”、办理“零门槛”,使法律援助工作切实起到上为党委政府分忧,下为基层百姓解难的作用。二是推出法律援助律师“点援制”模式。建立执业律师、法律工作者、法律援助志愿者信息库,满足不同案件受援人的需求,实现了法律援助服务效果的最大化。三是开展法律援助案件质量互评互查活动。综合采用旁听庭审、案件回访、案件评查、重大疑难案件研究讨论等办法提高办案质量和服务质量。刘娟律师承办的周某机动车交通事故责任纠纷案获南通市十大残疾人法援优秀案例;黄新宇律师代理的房屋买卖合同纠纷案例作为经典案例成功入选《最高人民法院会报》。

    (四) 公共法律服务基本实现全覆盖。我市在南通率先建立了集“法律咨询、法律援助、法治宣传、法务代理、公证服务”等多种功能于一体的公共法律服务中心形成了以市公共法律服务中心为支撑,镇乡、园区、街道法律服务平台为依托,以广大法律服务工作者为主体的公共法律服务网络。目前全市106名法律服务人员在全市304个村(居)担任法律顾问,实现我市公共法律服务平台从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。

    二、存在问题及薄弱环节

    (一)法律服务队伍整体实力有待加强。从数量上看,目前我市律师及法律工作者数量在159名,每万人拥有法律服务人员(含律师、法律工作者)配比只有1.6,不仅远远低于省委、省政府每万人拥有2.8名法律服务人员的要求,在南通各县市中也处于中等偏后位置。从经营规模上看,我市的法律服务机构,仍然处在“小作坊”的层次,人数少、规模小、管理简单不规范。依照惯例,律所内执业律师超过10人,可以算中等规模。如果按这一标准,我市律师事务所大多数都是小型所,其他法律服务机构的规模更小。从业务拓展上看,我市律师服务范围基本上以刑事辩护、民商事代理和行政诉讼代理等传统业务为主,非诉讼业务诸如项目投资、企业并购、破产管理、知识产权保护等专业性较强的高端业务占比较少,律师队伍经验积累及专业团队建设缓慢,无力在区域化市场竞争中占据席位。另外,基层法律工作者产生于特定的历史背景,准入门槛低,无论法律专业素养,还是业务拓展方面,都与当前的法律服务需求有一定差距。

    (二)法律服务市场亟需整顿。一是法律服务从业人员素质参差不齐。部分律师及法律工作者片面追求经济利益,忽视法律规定和职业操守,服务意识、宗旨意识淡漠,影响了法律的尊严。极个别从业人员甚至与司法人员非法勾兑,拉关系,办人情案,贿赂司法人员,制造虚假诉讼,破坏整个行业的风气,严重损害司法公平和公正。二是“土律师”、“黑律师”等“黄牛”兴风作浪。“黄牛”多出现机动车交通事故责任纠纷案件中,这部分人通常全天候守在医院、交通事故受理点、正规律师事务所门口等待案源,第一时间接触这些缺钱又有法律服务需求的群体,蓄意唆使当事人缠诉滥讼,导致当事双方矛盾进一步激化,致使此类案件大量涌入法院浪费司法资源。这些“黄牛”往往利用一些当事人缺乏法律常识或无经济能力的劣势,宣称“打官司包赢”,对案件进行风险代理,并通过假定借款协议、掌握受害人银行卡等新形式来规避司法部门监管,从而获得超出正常收费数倍的高额代理费。一些新进或案源较少的律师或法律工作者以其身份代理案件,获得少许代理费,依附这些“黄牛”生存。据透露,一些资深“黄牛”,一年从中牟利可超百万元。三是部分法律咨询中介机构存在超范围经营现象。启东市场上存在大量不符合从业条件的执业机构和人员,如法律咨询公司、交通事故代理公司、讨账代理公司以及以个体工商户或个人合伙名义登记的法律部等。民事诉讼法(2012)、行政诉讼法(2014)规定,只有三类人可以代理民事诉讼:律师、基层法律工作者,当事人的近亲属或工作人员,有关的社会团体或者所在社区、单位的人,取消了“经人民法院许可的其他公民”。对于其他没有列举的对象则无代理职能。这些机构不具备诉讼代理资质,只经工商登记,便从事法律代理业务。由于这类机构和人员游离于各行业的监督和管理之外,肆无忌惮地以压价、支付介绍费、乱许愿等不正当手段争抢业务。更有甚者冒充律师进行非法执业、欺骗委托人,严重扰乱了法律服务市场经营秩序

    (三)法律服务行业监管水平有待提高。律师和法律工作者都实行行政管理和行业自律“两结合”的管理体制一是律师队伍监管乏力。按照现行的法律规定,司法行政部门对律师、律师事务所和律师协会缺乏行之有效的管理手段,管理缺位及监督指导乏力等问题比较突出律师事务所的管理主要依靠主任及合伙人,管理者往往把精力放在办案创收上,忽视内部管理与制度的落实执行,而且由于律师执业的相对独立性,容易出现“各自为战”、“柜台出租”等情况;律师协会成立近十年未换届,形同虚设,没有真正起到协调、维护律师权益、规范律师市场的作用二是基层法律工作者缺乏监管。基层法律服务所与司法所脱钩后,改制为自收自支的社会中介组织。相对律师行业而言,无论从行政管理还是行业自我管理,司法行政系统和整个社会对基层法律工作的重视程度不高,关注度和支持度较低,造成管理薄弱松散,行业发展缓慢。与律师队伍迅速壮大的态势相比,这个群体逐年老化萎缩。三是法律服务市场尚未形成监管合力。例如,我市在城东建立了交通事故一体化处理中心,不同于句容、如皋等地业务繁忙、群众欢迎的情况,门可罗雀,冷冷清清。受地理位置偏僻、部门缺乏协调配合、保险公司赔偿标准不定、成员单位参与度不高等多种因素影响,使该中心在降低交通事故案件成诉数量、促进社会安定有序的作用未能得到有效发挥。2018年1-7月,我市道交一体化中心接访案件362起,调解成功85起,而同期交通事故诉讼案件近千起,接案数量和调解成功率远远低于句容等地。

    (四)执业环境还需进一步优化。一是法律职业共同体建设不尽如人意。一个国家法官、检察官与律师之间的互相尊重程度,表明了这个国家文明、法治、公平、正义的进步程度。律师和法官、检察官从事的职业虽有不同,但都是法律职业共同体的重要组成部分。我市现有法律职业共同体的相关制度还不完善,共同的理念没有确立,相互缺少尊重和理解,更没有形成职业共同体的文化,实践中仍产生不少冲突和矛盾。调研中,代表反映,会见难、阅卷难、调查取证难等“老三难”尚未被根本解决,又出现发问难、质证难、辩论难等“新三难”问题。二是政府购买法律服务机制有待完善。当前政府购买法律服务的范围,主要集中在政府法律顾问、法律援助两个方面。但事实上,政府可购买法律服务的范围十分广泛,基本上可以涵盖政府日常工作的各个方面。目前“一村(社区)一法律顾问”工作机制尚未完善,服务评价、监督、失信惩罚等制度没有建立,且顾问经费补贴偏低,难以调动律师及法律工作者的积极性,挂村顾问形同虚设流于形式。三是社会认知度不高。大部分群众对律师及法律工作者这个职业群体了解不多,如果没有直接需求,基本不和他们打交道,因此公众对这个群体存在不同程度的认识偏差。现有的“一村(社区)一法律顾问”,本意是让群众在家门口就享受有品质的法律服务,但调研中不少群众对这项法律服务知之甚少,导致部分群众一遇事就到政府讨说法。

    三、建议意见

    党的十九大报告把“坚持全面依法治国”上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。律师及法律工作者队伍是法治工作队伍的重要组成部分,也是全面推进依法治国的重要力量。要积极整合法律服务资源,构建法律大服务格局,为推进全市城乡一体化建设,实现“强富美高”新启东提供优质高效的法律服务。

    (一) 加强队伍建设,全面提升法律服务队伍综合素质。一是积极实施人才战略。要高度重视律师队伍的人才引进培养,制定出台相关政策措施,将律师人才队伍建设纳入我市人才队伍建设总体规划,列入转型发展重点领域急需紧缺人才目录,加大律师人才培养引进的扶持力度。二是常态化开展培训教育。结合律师及法律工作者行业特点和业务需要,建立培训学习制度。加强对其思想政治教育、职业道德和执业纪律教育、业务知识教育,及时更新和丰富专业知识,不断提高服务质量。鼓励基层法律工作者积极参与法律职业资格考试,拓宽业务范围。三是加强党建工作。强化法律服务机构主体作用,以党建促所建,提高律师事务所、法律服务所的党建工作规范化、科学化水平。通过司法行政部门、行业协会在法律服务行业中,开展核心价值观、大学习大讨论等专项活动,发挥党员和党组织的基础堡垒和带头示范作用,打造一支政治可靠、业务精通、维护正义、恪守诚信的法律服务队伍。

    (二) 加强监督管理,从严规范法律服务市场。一是完善“两结合”管理体制。充分发挥司法行政部门的宏观管理职能,指导律师、法律工作者协会加快换届日程,逐步理清司法行政与律师、法律工作者协会之间的职能边界,完成律师协会与司法行政职责、机构、人员、资产的“四脱钩”,实现“行内人管行内人”。以法律服务工作者年检注册为契机,加大对基层法律服务机构和从业人员的检查考核力度,对规章制度不健全、档案管理混乱、内部人员私设办公场所等情况提出整改意见,对拒不改正的,给予暂缓注册。二是补齐法律服务市场监管短板。针对法律服务市场不规范、不合法现象,要理顺各环节监管主体,重点完善交叉环节和领域的监管机制,明确市场管理局、司法局、法院、公安局等单位在排查、定性、信息核实、联合执法、分类处理等环节上的职责关系,补齐监管过程中的制度短板,确保各责任关口“层层把守”。三是强化部门协同联动机制。深入推进道交纠纷“一体化处理”工作,坚持部门联动,构建起公安、调解中心、保险公司与法院的协同工作格局,积极发挥调解中心作用,打破部门之间的资源和信息壁垒,无缝衔接纠纷处理的各个环节,更好地保障当事人合法权益,优化司法环境,节约司法资源。四是完善社会监督机制。探索开展社会公信力测评,定期面向不同部门、不同人群测评全市法律服务行业机构及人员办案质量、业务素质、职业道德和执业纪律情况,记入诚信档案并向社会公布,以促进法律服务机构和法律服务人员诚信守法、诚信执业。大力开展“十佳”律师、优秀法律工作者等推荐评选活动,展示法律服务人员在维护社会稳定、促进经济发展、推动启东民主法治建设中的美好形象。

    (三) 营造社会氛围,切实优化法律服务人员执业环境。一是提高社会认知度。要大力开展《律师法》《基层法律服务工作者管理办法》等法律规定的普法宣传,利用媒体、网络对法律服务行业中行风建设、诚信建设、先进事迹、经验成绩等进行全方位、多层面的立体宣传,切实展示法律服务机构和法律服务人员诚信执业的决心和能力,努力提高法律服务工作的社会影响力和公众满意度。二是推进法律职业共同体建设。要进一步尊重和保障律师、基层法律服务工作者的执业权利,建立定期活动制度,畅通司法人员与法律服务人员之间规范、公开的沟通交流和案例研讨渠道,推进法律职业共同体建设,营造透明、公正、高效的司法环境,共同维护法律权威、促进社会公平正义。三是建立执业保障机制。早在2003年便明文规定,律师担任辩护人、代理人参加法庭审理,必须身穿律师出庭服装。但由于种种原因,这个规定几乎成为“僵尸条款”。建议法院配合设立律师换衣间,以及租借律师袍的服务,有利于增强法庭审判的严肃性和仪式感,彰显律师独特的职业形象。参照南通中院模式,给法律工作者享受律师同等待遇,开通参与诉讼免予安全检查的“绿色通道”

    (四) 创新服务模式,积极发挥法律服务在信访维稳中的重要作用。当前我市正处于经济快速发展的关键时期,也是矛盾凸显期,土地征用、房屋征迁、土地权属、医疗卫生、劳动人事、非法融资、社会保障等领域信访问题突出,信访维稳压力大,任务重,维稳经费多。太仓研究制定了政府购买服务的相关规范性文件,进一步推进政府购买法律服务工作的制度化、规范化,促进律师及法律工作者在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中发挥积极作用。要及时总结我市“一村(社区)一法律顾问”公共法律服务网络建设经验,探索创新工作机制,将“无限的维稳经费”向“有限的公共法律服务费”转化,适当提高村(社区)法律顾问的经济补贴标准,量化考核激励办法,让人民群众切身感受到法律服务就在身边,实现“有事找政府”向“有事找律师”转化,“信访不信法”向“信法不信访”转化。重点提高对困难群体的精准帮扶,探索推行“家庭法律顾问”,为困难群体提供及时有效的法律救助。积极创新法律服务模式,打造“互联网+公共法律服务”,形成立体化、多层次、宽领域的公共法律服务体系。